ПРОБЛЕМЫ  СОСТОЯНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ  СРЕДЫ

И  ПРИРОДООХРАННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ  В  США

 

Ермаков Ю.Г.,  Кондратьева Т.И

 

.

а последние три десятилетия в Соединенных Штатах Америки достигнуты определенные успехи в улучшении состояния окружающей среды. Благодаря действенным мерам административно‑правового характера, совершенствованию технологии производства США добились существенного повышения качества атмосферного воздуха. В среднем по стране приблизительно на треть снизилась концентра­ция диоксида серы в атмосфере, оксида углерода, на 15 % ‑ твердых частиц и на 64% ‑ свинца ¹. Однако во многих крупных городах продолжают нарушаться национальные стандарты на традици­он­ные загрязняющие вещества, высок уровень загрязнения атмосферы токсичными соединениями. Более значительные по сравнению с затратами на охрану воздушного бассейна федеральные расходы на защиту водных ресурсов затормозили процесс их деградации, но не дали существенных результатов. Только в 14 штатах зарегистрировано улучшение качества водных ресурсов².

 Расходы на охрану окружающей среды от загрязнения в конце 1980‑х годов составляли в стране около 182 млрд долл., или 2% от ВНП. Из этих расходов на долю частных фирм приходится 81 %³. Несмотря на то, что природоохранные затраты оказывают небольшое влияние на такие экономические показатели, как валовый национальный продукт, уровень инфляции и занятость, для отдельных отраслей экономики, в первую очередь теплоэнергетики, нефтехи­мической, черной и цветной металлургии, целлюлозно‑бумажной промышленности, затраты могут быть весьма существенными.

 

 Этапы природоохранного регулирования. Несмотря на относитель­ную "молодость" проблем охраны окружающей среды, США довольно быстрыми темпами прошли через несколько этапов в своей природо­охранной политике. Первый этап справедливо называют консервацио­нистским. Основной идеей движения консервационистов было создание территорий с различными формами заповедного режима. Результатом их деятельности стало образование системы охраняемых территорий, которая продолжает расширяться и на современном этапе.

 С начала 1970‑х годов в США прослеживается новый этап приро­доохранной политики, который можно определить как техногенный. В этот период борьба с загрязнением только зарождалась и рассматривалась как проблема в основном техническая. Превалиро­вал упрощенный, пассивный подход к решению вопросов охраны окружающей среды и "пожарные" методы борьбы с загрязнением. Так, вслед за обнаружением загрязнения речной воды или нарушения почвенного покрова процессами эрозиии дефляции в конкретном районе предпринимались соответствующие меры. Точечные источники загрязнения атмосферного воздуха планировалось контролировать посредством новых технических средств (сооружение высоких дымовых труб и газоочистных установок ‑ скрубберов на теплоэнергостанциях, работающих на угле).

 В этот период основным подходом к природоохранному регулиро­ванию был административно‑законодательный, сущность которого заключалась в прямом вмешательстве государства в деятельность частных предприятий путем установления налоговых льгот, введения предельно допустимых норм загрязнения среды, штрафов за загрязнение, а в ряде случаев и запрета экологически опасных производств. Подобную практику хорошо иллюстрирует развитие природоохранного законодательства в соответствующих областях. Однако в действительности проблема загрязнения оказалась значительно сложнее.

 Например, сооружение сверхвысоких дымовых труб вызвало рассеи­вание и перенос загрязнения в соседние районы и выпадение кислотных дождей на обширных территориях. Строительство очистных сооружений на ТЭС привело к появлению токсичных шламов, складирование которых на свалках вызывало загрязнение грунтовых вод, т.е. фактически происходил перенос загрязнения из одной сферы в другую. Кроме того, оказалось, что очистка электрофильтрами дымовых газов, позволяющая удалять до 99% твердых частиц, не в состоянии задерживать тончайшую пыль, частицы которой имеют размеры 5‑10 мкм и менее, наиболее опасную для здоровья. В атмосферном воздухе были обнаружены вещества, не производимые промышленностью ‑ фотохимические оксиданты, такие, как озон, пероксиацетилнитрат, пероксибензолнитрат и ряд других, которые образовались при взаимодействии углеводородов и оксидов азота под воздействием солнечной радиации. Широко распространилось площадное загрязнение поверхностных вод и почв трудно контролируемыми неточечными источниками: сточными водами с сельскохозяйственных угодий, ливневыми стоками с городских площадей, дорог, строительных и промышленных площадок.

 В ходе специальных исследований благодаря созданию сети станций мониторинга определили большую роль атмосферных выпадений в загрязнении вод, в частности отходами химической промышленности ‑ полихлорированными бифенилами (ПХБ)⁴. Было выявлено суммарное воздействие загрязняющих веществ на биоту и человека. Новые неблагоприятные последствия влияния хозяй­ственной деятельности человека на состояние среды проявлялись быстрее, чем решались.

 Начиная с 1980 г., экологическая стратегия США заключается в сочетании государственного управления природопользованием с рыночными механизмами его регулирования. Теоретической основой государственной экологической политики стала концепция экологического риска. Наиболее полно методика оценки экологи­ческого риска народнохозяйственных проектов представлена в 15‑м отчете Агентства по охране окружающей среды США⁵.

 По определению Национальной академии наук США, оценка риска ‑ это использование доступной научной информации и научно обоснованных прогнозов для установления опасности воздействия вредных материалов и условий на здоровье человека. Оценка риска состоит из четырех фаз и завершается характеристикой риска, которая представляет собой количественное заключение о вероятнос­ти нанесения ущерба окружающей среде или возникновения заболева­ния в результате определенного воздействия данного химического вещества или соединения.

 Оценка экологического риска стала первоочередной задачей для Агентства по охране окружающей среды, поскольку считается, что именно эта концепция позволяет лучшим образом обеспечить учет интересов всех групп населения и качество окружающей среды. Оценкой и управлением риска занимается также Администрация по производственной безопасности и здоровью, Комиссия потребителей по безопасности продуктов питания, Администрация по безопасности транспорта, Комиссия по атомной энергетике и другие.

 В современном мире на первый план выдвинулись виды риска, связанные со сложными технологическими процессами, авариями на АЭС и химических заводах, развитием генной инженерии, воздей­ствием малых доз радиации, токсичных химических соединений, кислотных дождей, а также с истощением озонового слоя. Управле­ние риском в последние годы все в большей мере основывается на высоко техничной количественной оценке риска. Несоизмеримо возросли возможности определения риска с помощью лабораторных исследований, применения эпидемиологических методов, компьютерно­го моделирования окружающей среды, математического моделирования самой оценки риска.

 Заключительный этап оценки риска ‑ характеристика риска ‑ одновременно является первым звеном процедуры управления риском. Управление риском включает разработку решения о наилучшем из возможных способов минимизации риска. Принятие регулирующего решения предваряется анализом рисковых ситуаций, на основе сравнительной характеристики или ранжирования рисков, балансиро­вания рисков и выгод, определения приемлемости риска. Сравнительная характерискика рисков проводится с целью установления приоритетов ‑ выделения круга вопросов, требующих первоочередного внимания, так как риск, связанный с ними, наиболее серьезен. При определении степени приемлемости риска факторы риска сопоставляются с "нерисковыми" социаль­но‑экологическими и технико‑экономическими факторами. Результатом подобного анализа риска является выбор одного из трех вариантов решения: 1) риск приемлем полностью; 2) риск приемлем частично; 3) риск полностью неприемлем. В двух последних случаях устанавливаются пропорции контроля риска, которые заключаются в выборе одной из мер, в наибольшей степени способствующей минимизации или устранению риска.

 Концепцию приемлемого риска в США стали использовать при анализе возможных аварий в экологических экспертизах крупных энергетических (включая АЭС) и химических производств. При этом рассматриваются такие аварии, вероятность которых очень мала. Стоимость подобных исследований весьма значительна. Например, вероятностный анализ риска аварии конкретной атомной электростанции требует затрат до 2 млн долл. и 10‑20 челове­ко‑лет.

 В соответствии с законом о национальной политике в области окружающей среды важнейшая роль отводится экологической эксперти­зе ‑ комплексу процедур оценки приемлемости проектов, программ и законов с точки зрения их соответствия требованиям к состоянию окружающей среды и здоровья человека. Посколько не всегда основной целью экспертиз является обеспечение учета требований рационального природопользования в последние годы применяется процедура экологической проверки экспертиз.

 Большое внимание в США уделяется решению вопро­сов, связанных с захоронением вредных отходов на многочисленных про­мышленных, муниципальных свалках, в подземных хранилищах. В США ежегодно образуется не менее 60 млн т опасных отходов, которые складируются на промышленных свалках, число которых уже превысило 75 тыс. Часто опасные отходы попадают на муниципальные свалки, которых насчитывается 12‑18 тыс. Выявлено от 11 до 187 тыс. подземных хранилищ вредных отходов, не считая нефтехранилищ ⁶. Имеется также большое количество заброшенных, или "ничьих" свалок, которые нередко более опасны, чем действующие, так как захоронение токсичных отходов на них осуществлялось без соответствующих правил, введенных уже после их закрытия.

 Для решения проблемы заброшенных свалок в 1980 г. конгре­ссом США был утвержден закон о Суперфонде, или "Комплексный закон об ответственности за загрязнение окружающей среды и компенсации за нанесенный ущерб". Для финансирования работ по выявлению и обезвреживанию заброшенных свалок на период до 1985 г. был установлен специальный фонд в размере 1,6 млрд долл. из которых 88% составли налоги с компаний химической промышленности ⁷. За пять лет было выявлено около 25 тыс. заброшенных свалок вредных отходов, из которых более 800 включены в Нацио­нальный перечень приоритетных объектов Суперфонда. Однако за этот период удалось полностью обезвредить всего 13 таких свалок. В то же время аварийные работы, которые предусматривают ликвида­цию только вредных отходов на свалках, были завершены на 456 объектах Суперфонда. По заключению экспертов, в США ликвидации подлежат от 2 до 10 тыс. свалок, что может занять несколько де­сятков лет, а расходы составят от 11 до 100 млрд долл.⁸

 Разногласия по поводу принятия новой редакции закона о Суперфонде в 1986 г. были связаны со столь различными оценками величины затрат на расчистку свалок, а также с тем, что стандарты на предельно допустимые концентрации (ПДК) химичес­ких веществ (их насчитывается около 65 тыс.) установлены всего для 2% веществ⁹. Кроме того, не определены наиболее безопасные и эффективные технологии их обезвреживания.

 На следующие пять лет конгресс утвердил Суперфонд в размере 8,5 млрд долл. ¹⁰. Эта весьма значительная сумма должна была формироваться из следующих источников: налог нанефтяные корпорации ‑ 2,75 млрд долл., налог на производство всех видов товаров и услуг ‑ 2,5 млрд долл., налог на химичес­кие компании ‑ 1,4 млрд долл., кроме того 1,25 млрд долл. должны поступить из доходов казначейства и т.д.¹¹.

 Согласно новой редации закона увеличивается роль обществен­ности в решении ряда проблем. Так, группы населения на уровне общин должны собирать и публиковать информацию о вредных вещес­твах, способных нанести ущерб здоровью людей в результате непреднамеренного поступления их в окружающую среду. Промыш­лен­ные компании обязаны предоставлять общественности и муниципальным органам сведения о наличии или удалении токсичных веществ на предприятии. Кроме того, крупные химические компании обязаны ежегодно отчитываться о том, какие вещества они вносят в окружающую среду и хранят в подземных емкостях.

 Законом предусмотрено финансирование Регистратуры токсичных веществ и заболеваний (РТВЗ) ‑ независимого подразделения министерства здравоохранения, которое должно проводить санитар­но‑гигиенические исследования на объектах Суперфонда. Основная задача РТВЗ ‑ составить список из 200 веществ, наиболее часто встречающихся на объектах Суперфонда с их характеристикой, указанием токсичности и воздействия на организм человека ¹².

 По данным Агентства по охране окружающей среды, за 15 лет, с 1970 по 1985 гг., капитальные вложения в очистные сооружения и оборудование составили 493 млрд долл.¹³. За этот период не произошло ожидаемого снижения затрат на охрану среды. Бюджетные рычаги природоохранного регулирования не дали ожидаемого эффекта, административно‑законодательный подход подвергся серьезной критике со стороны представителей экономической науки.

 Постоянно увеличивающаяся потреб­ность в ассигнованиях на охрану среды со стороны частного капитала выдвинули на первый план решение задач разработки и внедрения в хозяйственный механизм экономических стимулов, которые способствовали бы более эффективной природоохранной деятельности и позволили уменьшить соответствующие издержки.

 Более эффективная природоохранная деятельность стала реаль­ной в результате внедрения метода "затраты‑выгоды" при прове­дении экономического анализа народнохозяйственных проектов. На основе использования этого метода осуществляется экономичес­кий анализ влияния экологического регулирования на уровень инфляции, на развитие экономики. В Агентстве по охране окружаю­щей среды организован специальный отдел по экономической экспертизе экологических программ.

 Метод анализа "затрат‑выгод" был использован в середине 1980‑х гг. в исследованиях по уменьшению токсичности отработанных газов автомобилей. В 1985 г. была опубликована инструкция Агентства по охране окружающей среды, согласно которой содержа­ние свинца в бензине должно быть снижено к началу 1986 г. с 0,15 г/л до 0,026 г/л. Проведенные расчеты по методу "затра­ты‑выгоды" показали, что разница в затратах на выпуск бензина при этом должна была составить величину свыше 600 млн долл., а в целом выгоды от перехода на слабо этилированный бензин в стоимостном выражении превосходят необходимые затраты в три раза и достигнут 2,7 млрд долл.¹⁴.

 За более широкое применение анализа "затра­ты‑выгоды" выступают в первую очередь промышленные круги развитых капита­листических стран. В решениях Всемирной промышленной конферен­ции по управлению окружающей средой в Версале (1984) было отмечено, что важнейшим элементом принятия решений, затрагивающих изменение состояния окружающей среды, должен быть анализ "за­трат‑выгод", несмотря на присущие ему ограничения¹⁵. К таким ограничениям можно отнести чрезмерную сложность и недостаточно высокую точность подсчета экономической выгоды. При количес­твенной оценке величины выгоды нередко получаются очень большие колебания. Так, оценка выгод для здоровья населения от борьбы с загрязнением воздуха ТЭС колебалась от 1,8 до 14,4 млрд долл. ¹⁶.

Следует отметить также внеэкономический характер многих эколо­гических ценностей, которые необходимо учитывать при прове­дениии подобных экспертиз.

 Государственное регулирование при решении региональных эколо­гических проблем. 0На современном этапе, характеризующемся возникновением новых сложных экологических проблем и углублением традиционных региональных проблем качества среды, на первый план выходят специфйческие методы регулирования природопользования и внедрение нетрадиционных технологических приемов борьбы с негативными природно‑антропогенными процессами.

 В северо‑восточных Приатлантических штатах и в Приозерном районе США существенное ухудшение состояния окружающей среды связано с загрязнением атмосферы диоксидами серы, оксидами углерода, свинцом, твердыми частицами, а также с интенсивным загрязнением поверхностных и подземных вод промышленными отходами. Здесь наиболее широко осуществляется внедрение скрубберных установок, очистка сточных вод, обезвреживание свалок токсичных отходов, строгий контроль за соблюдением качественных нормативов состояния воздушного бассейна и водных ресурсов.

 Конкретным выражением применения принципов рыночной эконо­мики к решению проблем охраны окружающей среды является проводи­мый с 1977 г.в восточных штатах США эксперимент по компенсации выбросов загрязняющих веществ, или как его называют "принцип пузырька" ("бабл‑принцип"). Его суть заключается в том, что ограничения на выброс поллютантов устанавливаются не для отдельного источника загрязнения, а для целой группы источни­ков, которые располагаются на определенной территории, а именно в пределах одного воздухоохранного округа (района), т. е., выражаямсь абстрактно, как бы внутри единого "пузырька" воздуха. Таким образом контролируется и осуществляется очистка выбросов не всех промышленных предприятий на конкретной территории, а только тех, где эта очистка дешевле. Улучшение состояния воздушно­го бассейна "компенсируется" выбросами производств, на которых очистка очень дорогая. Так, в пределах одного воздухоохранного округа не нарушаются предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ. Этот казалось бы простой прием позволяет отдельным предпринимателям выбирать наиболее экономич­ную стратегию борьбы с загрязнением. Но использование "бабл‑прин­ципа" означает введение платы за загрязнение и "торговлю правами на загрязнение", поскольку это дает возможность не сокращать уровень загрязнения на одном источнике, благодаря такому же или большему объему сокращения уровня загрязнения такого же вида на других источниках. "Право на загрязнение" распространяетсся на ограниченное число загрязняющих веществ ‑ это твердые частицы, диоксид серы, оксиды азота, оксид углерода, фотохимические окислители. Для опасных загрязнителей эти меры не допустимы.

 Введение "бабл‑принципа" встретило яростную крити­ку, особенно со стороны общественных организаций. Некоторые доводы его противников достаточно весомы, в частности тот, что данная система регулирования загрязнения затягивает долгожданный перелом в улучшении качества атмосферного воздуха. Однако доказательством жизнестойкости данной программы является принятие "бабл‑принципа" 32 штатами, несмотря на то, что ее реализация является сугубо добровольной для властей штатов и местных органов управления. По данным экспертов Совета по качеству окружающей среды, при использовании "бабл‑принципа" в среднем по одному проекту экономия составляет 3 млн долл.¹⁷. Однако более существенно то, что качество воздуха во многих регионах улучшается.

 В Приозерном районе помимо проблем, связанных с промышлен­ным загрязнением, достаточно серьезны последствия сельскохо­зяйственного загрязнения. В Великих озерах, а также в речных водах Центральных равнин зарегистрировано повышенное содержание питательных веществ: нитратов и фосфатов, связанных со значи­тель­ным поступлением в воды твердого вещества вследствие интенсивной эрозии почв и применения минеральных удобрений. Внедрение в последнее десятилетие методов минимальной и нулевой обработки почвы в этих районах способствовало существенному сокращению загрязнения этими видами поллютантов. Почвозащитные приемы обработки почвы применяются в настоящее время на 43% площади кукурузно‑соевого пояса США¹⁸. Однако подобные приемы обработки почвы предусматривают использование в значительных количествах гербицидов и пестицидов, что вызывает загрязнение почв и водных ресурсов.

 В юго‑западных районах США, в частности в низовьях реки Колорадо в пределах штатов Калифорния и Аризона, наиболее существенные экологические проблемы связаны с загрязнением водных ресурсов растворимыми солями, пестицидами, питательными веществами. Минерализация вод реки Колорадо в низовьях превышает 730 мг/л¹⁹, что связано с высокой естественной концентрацией, а также с загрязнением воды солями, поступающими с дренажными сточными водами с орошаемых сельскохозяйственных угодий²⁰. Новым нетрадиционным способом улучшения качества поверхностных вод наряду с внедрением дождевания и капельного орошения стало сооружение опреснительных установок в районе г.Юма по переработ­ке высоко минерализованных возвратных стоков с орошаемых массивов района Уэлтон‑Могаук.

 Со многими экологическими проблемами США столкнулись раньше других промышленно развитых стран. Американский опыт свидетель­ствует о том, что проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды, сразу необходимо решать комплексно.

Опыт США в вопросах охраны окружающей среды поможет избежать просчетов, ошибочных решений и тупиковых путей природоохранной деятельности.

 

 

 ПРИМЕЧАНИЯ